Madrid, 18 de septiembre de 2019 (CEPAL).- Los países de América Latina y el Caribe requieren tanto de fuentes de financiamiento externas como internas para cumplir con los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y así erradicar la pobreza extrema, reducir la desigualdad en todas sus dimensiones y lograr un crecimiento económico inclusivo y sostenible. Para ello es fundamental que generen políticas públicas adecuadas para fortalecer la recaudación tributaria. Esto implica mejorar la gobernanza de los incentivos tributarios, señalan la CEPAL y OXFAM en un nuevo informe.
La publicación conjunta Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe fue dada a conocer el 10 de septiembre en La Antigua, Guatemala, durante el “Taller técnico regional sobre incentivos fiscales” organizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y OXFAM Internacional con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Este taller tiene como objetivo contribuir a la formación de capacidades en materias tributarias y conformar una red de trabajo entre los responsables de esas áreas en los gobiernos, organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales.
Este informe recoge un detallado análisis de los tratamientos tributarios preferenciales que otorgan los gobiernos en América Latina y el Caribe, enfocándose específicamente en el estudio de los incentivos fiscales que se otorgan a las empresas para estimular la inversión o la creación de empleo. Plantea además que alcanzar el equilibrio adecuado entre un régimen tributario atractivo para la inversión, mediante por ejemplo el uso de incentivos tributarios, y asegurar los recursos necesarios para el gasto público, es un dilema clave de política. “La efectividad de la política de incentivos tributarios depende, en gran medida, de una buena gobernanza en su diseño, definición, implementación, gestión, seguimiento y evaluación, donde los aspectos relacionados con la transparencia, la rendición de cuentas y la coordinación entre actores clave adquieren particular relevancia”, señala el informe.
De acuerdo con el informe, a pesar de los potenciales beneficios que pueden generar, los incentivos tributarios se traducen en recursos fiscales que los Estados dejan de percibir. Entre 2016 y 2019, los gastos tributarios en América Latina -es decir, los recursos dejados de percibir por el Estado por la existencia de incentivos o beneficios que reducen la carga tributaria directa o indirecta de determinados contribuyentes- representaron en promedio el 3,7% del Producto Interno Bruto (PIB).
En los países de América Latina la mayoría de los incentivos tributarios a las empresas están orientados a determinadas zonas geográficas (generalmente áreas alejadas, de clima hostil, en zonas de fronteras o regiones de menor desarrollo relativo), como así también a sectores o actividades específicas, como el fomento de las energías renovables, los proyectos de investigación, desarrollo e innovación tecnológica, ciertos sectores de la industria y agroindustria, el turismo, el sector forestal y proyectos cinematográficos, entre otros. En gran parte de los países, los incentivos corresponden a exenciones, las que predominan en el impuesto sobre la renta, aunque también se ofrecen para aranceles de importación, el IVA y otros impuestos indirectos.
Al ser una herramienta de política pública, los incentivos fiscales se justifican si los beneficios que producen, tanto económicos como sociales y ambientales, superan a los costos que generan, por lo que no todos los incentivos son iguales en el sentido de su capacidad para fomentar la inversión. Sin embargo, remarca la escasez de estudios que incluyan un análisis de costo-beneficio en los países de la región, lo que es un vacío importante dado el costo fiscal de los incentivos a la inversión.
De acuerdo al informe, la evidencia disponible muestra que estos instrumentos constituyen solo uno de los factores que pueden afectar la inversión, el empleo y el crecimiento económico, dado que existen otros elementos externos al sistema tributario que han resultado más relevantes, como la calidad de las instituciones, la infraestructura, el tamaño del mercado y la estabilidad económica, política y social, entre otros.
Agregan que si bien los países de la región han experimentado importantes avances respecto de la medición y publicación del costo fiscal de estas rebajas tributarias, aún queda mucho camino por transitar en pos de mejorar la gobernanza y transparencia de los incentivos tributarios.
Para mejorar esta gobernanza, CEPAL y OXFAM proponen una serie de lineamientos, entre los que se incluyen: proporcionar los incentivos tributarios solo a través de leyes tributarias y/o consolidar todos los regímenes de incentivos vigentes en una sección del código tributario; establecer en la legislación criterios de elegibilidad claros, sencillos, objetivos y fácilmente medibles para acceder a los beneficios tributarios; incluir en la legislación una justificación para establecer o mantener un tratamiento tributario preferencial y exponer claramente los objetivos que se persiguen, fundamentando con estudios costo-beneficio; incluir una fecha de término del régimen en la legislación y exigir que se realicen las evaluaciones pertinentes para decidir su continuación, reforma o eliminación.
Asimismo, indican que se debe tender hacia una centralización de la concesión y la administración de todos los incentivos tributarios nacionales en el Ministerio de Finanzas/Hacienda; establecer un marco institucional fuerte de modo tal que se publiquen de manera periódica, oportuna y detallada los costos, beneficios esperados, principales beneficiarios y objetivos de los incentivos tributarios; incluir los informes de gastos tributarios en la discusión del presupuesto de cada año; propiciar una mayor participación ciudadana y una mayor coordinación entre las distintas instituciones de gobierno involucradas; y avanzar hacia una mayor cooperación y coordinación internacional, entre otras recomendaciones. CEPAL